«Золотий парашут» для Президента. Стаття Олексія Гончарука для Юрліги
Керуючий партнер ЮФ Constructive Lawyers Олексій Гончарук проаналізував для ЮРЛІГІ новоприйнятий Закон «Про всеукраїнський референдум».
Не секрет, що порядок денний на політичній арені вже давно формується навколо виборів Президента України 2015 року. Вже зараз провладні політичні сили намагаються створити передумови для переобрання свого лідера на другий термін, а опозиційні до влади — прагнуть перешкодити у створенні таких передумов і навпаки, шукають шляхи до дострокового припинення повноважень чинного Президента. У контексті цієї ситуації низкою експертів, політичних та громадських діячів був критично сприйнятий прийнятий 6 листопада 2012 Закон України «Про всеукраїнський референдум» № 5475-VI (далі - Закон). Думаю, реакція на такий закон і не могла бути іншою, адже він регулює гострий політичне питання — внесення змін до Конституції України в період підготовки до виборів Президента. Питання в тому, чи дійсно, заяви про невідповідність Закону нормам чинної Конституції і міжнародним стандартам мають під собою юридичні підстави або це просто черговий привід для опозиційних сил «зробити з мухи слона» і виставити Президента узурпатором?
У цій статті я не задаюся метою проаналізувати Закон з точки зору його демократичності та відповідності міжнародним стандартам, не буду намагатися дати оцінку якості виписаних у ньому процедур — до мене це досить якісно та ретельно зробили інші визнані експерти (Ю. Ключковський, В. Мусіяка, І. Коліушко, Ю. Кириченко, інші). Скажу лише що, на мою думку, з точки зору юридичної техніки, цей Закон є документом вкрай низької якості, що містить неприпустимо багато як внутрішніх протиріч і так і неузгодженостей з вже існуючими нормами. У свою чергу, постараюся спокійно, без зайвих емоцій і політичних оцінок дати суто юридичну оцінку нормам Закону на предмет можливості їх використання для цілей внесення змін до Конституції України і розібратися чи дійсно цей Закон може стати знаряддям узурпації влади Президентом України?
Зміна конституційних норм з ініціативи народу
Виникнення державного суверенітету у народів і прийняття основних (перших) законів — це надскладні питання теорії держави і права, які не мають однозначного рішення на прикладному рівні. Наприклад, шукати правильний і безапеляційний відповідь на майже філософське питання: чи мала Верховна Рада України в 1996 році право приймати Конституцію України, якою фактично від імені Українського народу обмежила його ж право на безпосереднє прийняття рішень — рівносильно спробі визначити що було раніше — курка чи яйце .
Конституція — не просто основний закон і фундамент національного законодавства України, це ще й філософський, світоглядний документ Українського народу. Можна довго дискутувати з приводу легітимності Основного закону в редакції від 28 червня 1996 року (особисто в мене її легітимність не викликає ніяких питань), однак, не викликає сумнівів що цей день став своєрідною точкою відліку для держави Україна і є ключовим в історії розвитку її правового поля. З цього моменту в Україні реально почав діяти принцип верховенства Конституції, а відповідність Конституції стало основним критерієм легітимності будь-яких нормативних документів в Україні (в тому числі і законів), яким протягом багатьох років керувалося і держава Україна і Український народ. На цій фундаментальній позиції (легітимності чинної Конституції) я стою і саме з неї вважаю можливим аналізувати ситуацію, що склалася.
Конституція має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і повинні відповідати їй (стаття 8 Конституції України). Крім правила вищої юридичної сили Конституції, принцип її верховенства забезпечується її цілісністю і прямотою дії її норм. Це означає, зокрема, що Конституція є одним документом, який містить вичерпний перелік конституційних норм. Так, в Україні не може існувати інша, альтернативна, додаткова Конституція, не можуть окремо від Конституції існувати конституційні закони / норми або будь-які інші нормативні документи, які мали б вищу, ніж Конституція або рівну з нею юридичну силу, навіть якщо такі документи були б прийняті безпосередньо Українським народом.
Якщо простіше — Український народ, як єдиний і первинне джерело влади, навіть реалізуючи своє, передбачене ст. 5 Конституції, виключне право визначати і змінювати конституційний лад, не може просто на всеукраїнському референдумі «скасувати» Конституцію або прийняти нову. Справа в тому, що своїм правом встановити конституційний лад Український народ вже одного разу скористався і, прагнучи убезпечити таке своє рішення від спотворення, створив механізми його захисту. Один з таких механізмів є невід'ємною частиною вже встановленого конституційного ладу — це порядок внесення змін до Конституції України, який чітко описаний у розділі XIII Конституції. У таких умовах, будь-яка спроба, навіть самого Українського народу змінити вже встановлений в Україні конституційний лад з порушенням передбаченого в розділі XIII Конституції України порядку є фактично спробою «перевстановити» конституційний лад, читай — спробою «перезаснувати» держава Україна.
Враховуючи викладене, такі питання як «схвалення нової редакції Конституції України», «скасування, втрата сили або визнання нечинним закону про внесення змін до Конституції України» взагалі не можуть бути предметом всеукраїнського референдуму в умовах існуючого конституційного ладу. І якщо питання про «скасування, втрату чинності чи визнання нечинним закону», як предмет референдуму, просто суперечить принципу зворотної дії нормативних актів у часі й здоровому глузду, то діяльність з організації всеукраїнського референдуму з питання «схвалення нової редакції Конституції» — слід взагалі вважати спрямованої на повалення існуючого конституційного ладу в Україні. Тому, навіть аналізувати процедуру проведення референдуму з цих питань вважаю недоцільним. Що стосується процедури проведення всеукраїнського референдуму з питань внесення змін до Конституції України, то вона, безумовно, може і повинна бути об'єктом ретельного аналізу.
Референдум, як механізм внесення змін до чинної Конституції
Чинна Конституція України встановлює загальний порядок внесення до неї змін (ст. 154, 155 Конституції) і спеціальний порядок (ст. 156 Конституції) внесення змін до «захищені» її розділи (розділ I «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України»). При цьому спеціальний порядок стосується не стільки внесення змін до тексти згаданих розділів, скільки внесення змін у всю Конституцію щодо питань, вже врегульованих нормами «захищених» розділів. Так, наприклад, створення нового розділу Конституції, в якому б «уточнювалося» або «доповнювалося» регулювання питань вже врегульованих нормами захищених розділів Конституції вимагає дотримання спеціального порядку.
У відповідності із загальним порядком:
- До Верховної Ради України подається законопроект про внесення змін до Конституції України. Подати його можуть Президент України або 150 депутатів Верховної Ради України;
- Проходить «схвалення» законопроекту більшістю депутатів Верховної ради України (його повинні схвалити 226 депутатів);
- Схвалений законопроект виноситься для прийняття на наступну чергову сесію Верховної Ради України;
- Законопроект приймається конституційною більшістю депутатів Верховної Ради України (повинні проголосувати 300 депутатів);
- Прийнятий Закон підписується, публікується і набуває чинності в порядку, передбаченому ст. 94 Конституції України.
Згідно із спеціальним порядком:
- До Верховної Ради України подається законопроект про внесення змін до «захищені» розділи Конституції України. Подати його можуть Президент України або 300 депутатів Верховної Ради України;
- Законопроект приймається конституційною більшістю депутатів Верховної Ради України (повинні проголосувати 300 депутатів);
- Прийнятий Закон підписується, публікується і набуває чинності в порядку, передбаченому ст. 94 Конституції України, але не раніше його затвердження на відповідному всеукраїнському референдумі, про що повинно бути зазначено в тексті самого Закону;
- Президент призначає всеукраїнський референдум для затвердження прийнятого Верховною Радою України закону про внесення змін до Конституції України;
- У разі затвердження на всеукраїнському референдумі Закон про внесення змін до «захищені» розділи Конституції набирає чинності.
У той же час, згідно з Конституцією України (розділ III) всеукраїнський референдум:
- З питань зміни території України призначається Верховною Радою України;
- З питань внесення змін до «захищені» розділи Конституції України (розділ I «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України») призначається Президентом України;
- Проголошується Президентом України за народною ініціативою на будь-яких питань, винесення яких на референдум не суперечить Конституції України.
Як бачимо, для цілей внесення змін до Конституції України, референдум існує лише як стадія затвердження вже прийнятого Верховною Радою України закону про внесення змін до «захищені» розділи Конституції України не залежно від «суб'єкта ініціювання» його проведення. Враховуючи це, спроба законодавця штучно розділити в Законі «суб'єктів призначення» і «суб'єктів ініціювання» проведення референдуму (ст. 14 Закону) не призводить до виникнення можливості проведення референдумів про внесення змін до Конституції України за народною ініціативою.
Отже, в умовах існуючого конституційного ладу, винесення на всеукраїнський референдум будь-якого питання про внесення змін до Конституції, окрім затвердження прийнятого Верховною Радою України Закону про внесення змін до «захищені» розділи Конституції України, є грубим її порушенням.
Спроби ж законодавця виправдати введення по суті нового способу внесення змін до Конституції - всеукраїнського референдуму за народною ініціативою — необхідністю створити механізм реалізації права Українського народу, як суверена, на безпосередню демократію, вважаю чисто політичними і не мають під собою жодних правових підстав.
Увага прихильників протилежної позиції хотів би звернути на те, що згідно зі ст. 5 Конституції України, Український народ, як носій суверенітету, здійснює владу як безпосередньо, так і через органи державної влади та місцевого самоврядування. Ці форми здійснення Українським народом влади є рівнозначними, а механізми їх реалізації вже вибрані і встановлені самим Українським народом у Конституції України. Так, наприклад, існує обраний Українським народом представницький орган — Верховна Рада України, за допомогою якого Український народ може, в межах встановленої процедури, вносити необхідні зміни до Конституції. У таких умовах, говорити про необхідність створення окремого механізму безпосередньої демократії, за допомогою якого Український народ мав би можливість безпосередньо і самостійно (без залучення створених ним же органів державної влади) міняти Конституцію, як мінімум безпідставно.
Створення альтернативного конституційного правового поля — ящик Пандори або подарунок анархістам
Підводячи підсумки, не можу не повернутися до вкрай небезпечної для України теми, яку я вже побічно зачіпав на початку цієї статті - питання легітимності чинної Конституції, особливо з урахуванням її спотворення Рішенням Конституційного суду України у 2010 році. Справа в тому, що в разі проведення за правилами нового Закону всеукраїнського референдуму за ініціативою народу про прийняття нової редакції Конституції України (читай — нової Конституції) — фактично може бути прийнята нова, але не скасована стара Конституція. Такий висновок очевидний, адже чинна Конституція передбачає лише одну підставу для припинення дії її норм — внесення змін у порядку, передбаченому розділом XIII. У такій ситуації, нова Конституція буде суперечити все ще діючої старої і виникне конфлікт, усунути який в рамках одного правового поля буде неможливо, так як одночасно буде фактично існувати два взаємовиключних конституційних ладу (фактично — дві держави). Держава Україна змушена буде захищати себе і свою Конституцію від нового державного утворення, а громадяни — прихильники старої Конституції мати право не виконувати будь-які накази владних інституцій, які будуть базуватися на нормах нової Конституції. Такі накази можуть бути розцінені ними як явно злочинні, і вони змушені будуть захищати себе, свої права всіма доступними їм за чинною Конституцією способами …
Не буду прогнозувати до чого може призвести така ситуація. Однак, усіх кого, як і мене, лякає така перспектива, закликаю вже сьогодні звернути увагу на головне — Законом України «Про всеукраїнський референдум» від 6 листопада 2012 № 5475-VI фактично розпочато формування альтернативного існуючому конституційного правового поля, в результаті чого діючий конституційний лад виявився в небезпеці. У таких обставинах, на мою думку, вкрай актуальним стає питання захисту існуючої Конституції поки це можливо зробити мирним шляхом.
Олексій Гончарук, керуючий партнер ЮФ Constructive Lawyers
* - «Золотий парашут» (в корпоративному праві) — це локальна норма (система норм), що передбачає виплату керівнику підприємства великих штрафних санкцій у випадку дострокового звільнення акціонерами підприємства. Широко використовується як запобіжник недружньому поглинанню підприємства.
Оригінал статті розміщено
на сайті Юрліга
