Правове регулювання відносин у сфері житлового будівництва в Україні. Олексій Гончарук. Частина 1
Правове регулювання відносин у сфері житлового будівництва в Україні. Історія врегулювання. Частина 1
Захист прав учасників сфери житлового будівництва безпосередньо залежить від існуючої системи нормативної регламентації відносин житлового інвестування. Її формування можна вбачати ще в механізмах житлового будівництва, розроблених радянським законодавцем, а становлення — в нормативному регулюванні інвестиційних процесів незалежною Україною, що призвело до виникнення нових фінансових технологій, закладених Законом України «Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю».
Враховуючи відсутність можливостей для приватного будівництва у період існування Радянського Союзу, основною формою участі громадян у зазначеному процесі була діяльність по створенню та функціонуванню житлово-будівельних кооперативів (надалі - ЖБК). Правове регулювання забезпечення громадян житлом у будинках ЖБК проводилось низкою нормативно-правових актів колишнього СРСР та УРСР. До таких актів слід віднести: Основи житлового законодавства Союзу РСР та союзних республік, Житловий кодекс УРСР, постанову Ради Міністрів СРСР від 19 серпня 1982 р. «Про житлово — будівельну кооперацію», постанову Ради Міністрів УРСР від 28 жовтня 1982р. «Про житлово — будівельну кооперацію» та «Типовий статут житлово — будівельного кооперативу», затверджений постановою Ради Міністрів УРСР від 30 квітня 1985 р. Іншим механізмом у сфері житлового будівництва, який набув поширення у період занепаду радянської держави, було будівництво житла «під ключ». Вже починаючи з 1979 р. в постановах Ради Міністрів СРСР, присвячених питанням будівництва, приділялась значна увага цьому механізму.
Вирішення практично усіх важливих проблем, як постійно існуючих, так і тих, що час від часу з’являлися у капітальному будівництві, базувалося на «адміністративних аспектах» у господарському механізмі: центральне місце у ньому займали планування та організація управління, все ширше до обігу вводились різні адміністративні санкції, які стягувались не на користь контрагента, а до бюджету. Крім того, зайва зарегламентованість призводила до безконтрольного зростання відомчої законотворчості.
Наведені тенденції розвитку будівництва, у тому числі житлового, в адміністративно-командних умовах повною мірою розкривають ті негативні явища, які були характерними для правової регламентації радянським законодавством даної сфери суспільних відносин. Протягом усього періоду існування Союзу РСР, регулювання відносин, пов’язаних з будівництвом, було віднесене до компетенції загальносоюзних органів державної влади та управління. Наслідком такого стану справ стала відсутність власної нормативної бази, зорієнтованої на умови здійснення інвестиційних процесів у республіці.
Таким чином, розвиток правового регулювання відносин у сфері житлового будівництва незалежної України бере свій початок з часів СРСР. В умовах командно-адміністративної економіки, незважаючи на наявність новітніх, розроблених законодавцем, механізмів активізації житлового будівництва та залучення приватної ініціативи (будівництво у формі ЖБК та будівництво «під ключ»), останні виявилися малодієвими та нездатними реанімувати зазначену сферу радянської економіки.
Після набуття Україною незалежності на початку 90-х років минулого століття відбулось загострення економічної кризи, в тому числі і кризи у житловому будівництві, що призвело до різкого зменшення обсягів капіталовкладень в житловий сектор економіки, зменшення обсягів введення житла, зупинки основних виробничих потужностей у будівельному комплексі України.
Наслідком неефективної інвестиційної діяльності, відсутності самостійного нормативного регулювання житлового будівництва та домінування адміністративних методів управління стало виникнення «правового вакууму», в який потрапила Україна після набуття своєї незалежності.
В умовах жорсткої кризи, в якій опинився будівельний комплекс України, постало завдання пошуку альтернативи бюджетному фінансуванню будівництва житла в Україні, реалізацією якого займалися ряд будівельних компаній, зокрема, «Київміськбуд». Вироблені у практиці діяльності компанії «Київміськбуд» способи залучення грошових коштів населення для будівництва житла стали основою економіко-правових механізмів житлового будівництва. Так, ще в середині 90-х років ця компанія фактично запровадила житлове будівництво із залучаючи у якості джерела його фінансування кошти населення. Першим кроком, який започаткував реалізацію програм житлового будівництва за кошти населення, став випуск Київською державною комунальною будівельною корпорацією «Київміськбуд» позики на цілі фінансування житлового будівництва обсягом 1 трлн. 388 млрд. купоно-карбованців. Облігації позики випускалися у формі електронних записів, починаючи з 1 липня 1995 р. Вони розповсюджувалися серед фізичних осіб. При цьому умови емісії облігацій цієї позики не передбачали виплату відсотків за облігаціями. Особи, які ставали власниками облігацій мали стати власниками квартир. В лютому 1996 р. на житловому масиві «Осокорки» у м. Києві було завершено будівництво першого будинку, профінансованого за кошти населення.
Одним з позитивних наслідків реалізації даної програми стало підписання 4 червня 1996 р. Президентом України Розпорядження «Про заходи щодо залучення коштів населення на будівництво житла». Розпорядженням було доручено Кабінету Міністрів України вжити організаційних заходів до запровадження в усіх регіонах України досвіду корпорації «Київміськбуд» щодо залучення коштів населення в житлове будівництво.
У 1995 р. банк «Аркада» спільно з компанією «Київміськбуд» активно розпочав розробку схеми залучення коштів населення на будівництво житла. Перша емісія цільових житлових облігацій, яка була здійснена компанією «Київміськбуд», обслуговувалася АКБ «Аркада». До функцій банку входило укладання від імені «Київміськбуду» угод на будівництво житла, прийняття коштів від населення, передача їх будівельним організаціям та контроль за цільовим використанням цих коштів. Компанія «Київміськбуд», в свою чергу, здійснювала весь комплекс будівельних робіт.
У 1997−1999 pp. XK"Київміськбуд" та АКБ «Аркада» значно розширюють свою діяльність, пов’язану із залученням коштів населення на будівництво житла. Компанія та банк відмовляються від цільових житлових облігацій як форми залучення коштів населення через їх невиправдану складність та звертають увагу на більш простий та «мобільний» механізм, передбачений ст. 9 ЗУ «Про інвестиційну діяльнисть». Так, розробляється кілька програм залучення коштів населення на цілі житлового будівництва у формі інвестиційних контрактів.
Найпопулярнішою в цей період стає, запроваджена компанією «Київміськбуд» та АКБ «Аркада», програма будівництва житла за рахунок коштів населення. Вона передбачала кілька схем придбання житла.
Зокрема, за першою схемою квартиру можна було обрати відразу та проінвестувати повністю за стартовою (найнижчою) ціною, а згодом чекати строку здачі будинку і його заселення. За цією схемою інвестори вигравали на різниці у цінах, оскільки на етапі закладення фундаменту будинку вартість 1 кв. м. житлової площі була набагато нижчою, ніж на момент завершення будівництва.
Друга схема передбачала поступову сплату купівлі квартири. За цією схемою інвестор робив початковий внесок, який мінімально становив 30 відсотків вартості обраної квартири. Це давало йому право закріпити квартиру за собою із зобов’язанням подальшого інвестування будівництва квадратних метрів житлової площі щомісячно рівними частками відповідно до встановленого графіку. Розрахунок за цими внесками мав бути завершений не пізніше, ніж за 60 днів до запланованої дати введення будинку в експлуатацію. Строк будівництва та інвестування за цією схемою становив від 8 до 16 місяців.
Третя схема базується, на відміну від перших двох, на інших принципах. Вона передбачала накопичення квадратних метрів інвестором протягом декількох років без закріплення за ним конкретної квартири і конкретного будинку. Тобто, вона допускала вільний режим інвестування майбутньої квартири, вільний режим вибору її площі та кількості кімнат. Якщо в період накопичення інвестором квадратних метрів у нього змінилися життєві потреби, він мав право у будь-який момент продати накопичені квадратні метри банку за вартістю квадратного метра, яка встановлювалася банком на той момент.
Зазначені схеми придбання житла були покладені в основу фінансування будівництва житлових приміщень ХК «Київміськбуд» та АКБ «Аркада», що прийшли на зміну схемі будівництва житла за рахунок випуску цільових житлових облігацій.
Відповідно до інвестиційного контракту, АКБ «Аркада» від імені «Київміськбуду» на основі генеральної угоди приймала кошти від населення та юридичних осіб на будівництво конкретних будинків. Особи, які передавали кошти банку відповідно до цього контракту, довіряли передати ці кошти «Київміськбуду» для будівництва визначеної квартири. Банк, згідно з контрактом, контролював цільове використання «Київміськбудом» коштів. Вже у 1998 р. банком було укладено більш ніж 2,8 тисячі подібних інвестиційних контрактів на суму майже 42 мільйона доларів.
Така результативна діяльність банку виявилась сприятливою для виникнення ще одного варіанту фінансування спорудження житла. Так, система інвестиційних контрактів та інші напрямки комерційної діяльності АКБ «Аркада», дозволили йому накопичити тимчасово вільні кошти, внаслідок чого у банку з’явився надлишок ліквідності. Це, у свою чергу, стало передумовою для започаткування АКБ «Аркада» нового виду діяльності - надання кредитів населенню для будівництва житла під його заставу. Згодом схема кредитування будівництва житла набула масового характеру. Збільшилися терміни, на які надавалися кредити, спочатку до 5, а потім до 10 років.
Не останню роль для прискорення створення в Україні іпотечного ринку житла, опрацювання нових не бюджетних механізмів фінансування у цій сфері, відіграє розпочатий у 1999 р. Указом Президента України від 27 червня 1999 р. економічний експеримент у житловому будівництві на базі холдингової компанії «Київміськбуд».
З метою стимулювання розвитку житлового будівництва указом було передбачено механізм залучення коштів громадян та суб'єктів підприємницької діяльності на довгострокові житлові ощадні вклади з наступним їх спрямуванням на довгострокове кредитування будівництва житла для населення під заставу цього житла.
Економічний експеримент в житловому будівництві був також закріплений Законом України від 20 квітня 2000р. «Про проведення експерименту у житловому будівництві на базі холдингової компанії «Київміськбуд» (надалі - Закон). Закон розширив правову сферу експерименту, що розпочався відповідно до зазначеного Указу Президента. Крім того, законом було запроваджено нові фінансові інструменти акумуляції коштів фізичних та юридичних осіб на цілі кредитування житлового будівництва, посилення соціального захисту неповнолітніх, розширення можливостей пенсійного забезпечення та реалізації інших соціальних програм. Такими інструментами стали фонди банківського управління (ФБУ), що вперше описували основні засади організації довірчого управління коштами фізичних осіб для будівництва житла.
Даний Закон і став основою розробки проекту Закону України «Про фінансово-кредитні механізми житлового будівництва» від
Після прийняття Закону у практиці діяльності будівельних компаній сформувалось три основних способи залучення коштів для житлового будівництва: по-перше, шляхом укладання прямих інвестиційних договорів; по-друге, з використанням цільових (житлових) облігацій; по-третє, у формі участі у фондах фінансування будівництва (ФФБ). Проте, недоліки Закону стали причиною досить стриманого сприйняття фондів фінансування будівництва як способів інвестування у житло більшістю забудовників. Тому фінансово-кредитні механізми, передбачені Законом, до внесення змін до інвестиційного законодавства у грудні 2005р. використовувались лише окремими будівельними компаніями. Домінуючими способами вкладання грошових коштів у будівництво нерухомості у цей період була емісія житлових облігацій та укладання прямих інвестиційних договорів із забудовником.
Внаслідок недосконалості законодавчої бази у сфери укладання та виконання прямих інвестиційних договорів щодо житлового будівництва, почастішали випадки зловживання забудовниками своїми правами та порушення прав інвесторів. У зв’язку з подібними зловживаннями та ситуацією, що склалася у сфері житлового будівництва в грудні 2005 року до ст. 4 Закону України «Про інвестиційну діяльність» було включено норму, яка встановила, що об'єктами інвестиційної діяльності не можуть бути об'єкти житлового будівництва, фінансування спорудження яких здійснюється з використанням недержавних коштів, залучених від фізичних та юридичних осіб, у тому числі в управління. Інвестування та фінансування будівництва таких об'єктів може здійснюватися виключно через фонди фінансування будівництва, фонди операцій з нерухомістю, інститути спільного інвестування, недержавні пенсійні фонди, які створені та діють відповідно до законодавства, а також через випуск безпроцентних (цільових) облігацій, за якими базовим товаром виступає одиниця такої нерухомості.
Закріплення даної правової норми мало наслідком заборону застосування для інвестування у житлове будівництво прямих інвестиційних контрактів. Інвестування об'єктів житлового будівництва способами, що не передбачені ст. 4 Закону України «Про інвестиційну діяльність» могло бути наслідком недійсність правочинів про інвестування в об'єкти житлового будівництва у зв’язку з невідповідністю таких правочинів вимогам закону. Крім того, подібні правопорушення могли бути підставою притягнення до кримінальної відповідальності посадових осіб юридичних осіб за зайняття забороненими видами діяльності, відповідно до ст. 203 КК України.
Встановлення законодавчої заборони на укладання прямих інвестиційних контрактів у сфері будівництва житла призвело до більш широкого використання фінансових механізмів, передбачених Законом «Про фінансово-кредитні механізми і управління майном при будівництві житла та операціях з нерухомістю» та поширення іншого механізну залучення коштів -поіменованих цивільно-правових договорів, що широко застосовуються і досі.
Керуючий партнер юридичної фірми «Constructive Lawyers»
Олексій Гончарук
Вересень 2011 р.
